Concierto y Cupo

Existe empero el mismo acuerdo entre los investigadores en que la plasmación efectiva del sistema de Concierto en los Cupos anuales correspondientes ha generado una significativa diferencia cuantitativa entre los resultados efectivos que produce el sistema foral con respecto al común, de manera que para unas competencias homogéneas y con un igual esfuerzo fiscal resulta que el sistema foral produce una sobrefinanciación de los servicios públicos (esencialmente sanidad, enseñanza e infraestructuras) que no cesa de crecer en los últimos decenios, superando ya el nivel del 200%. No se trata, como equivocadamente se dice, de que la presión fiscal sea inferior en Euskadi, que no lo es, sino de que sus Haciendas «se apropian para sí solas» de todo el mayor resultado que la progresividad del sistema fiscal produce en una comunidad cuya riqueza y renta está por encima de la media, sin participar en el esfuerzo nacional de redistribución interterritorial.

La conclusión generalmente deducida de ello es que un sistema como el de Concierto, que resulta perfectamente admisible como sistema peculiar de financiación (por mucho que sumamente extraño en la experiencia comparada) y es desde luego conforme a la Constitución, produce en la práctica, a través de los sucesivos Cupos, una situación de desigualdad privilegiada para una clase territorial de ciudadanos, algo contrario por sí mismo al mandato expreso del artículo 138 de la Constitución.

Dicho en términos un tanto simplones, la idea sería la de que el Concierto está bien, y lo que está mal es el Cupo.

Esta idea es la que pretendemos poner en duda en este artículo, sugiriendo otra mucho más inquietante de cara a la posibilidad de corregir en el futuro un Cupo que hoy es un privilegio estridente: y es la de que las propias características del sistema de Concierto llevan inevitablemente en la realidad a un Cupo descompensado a favor de Euskadi. Lo que ha sucedido desde la década de los 80 no sería entonces una casualidad, ni un efecto inesperado del sistema de Concierto, sino algo que pudo perfectamente predecirse en aquel momento, simplemente mirando al pasado y comprobando lo que había sucedido con los anteriores sistemas de conciertos provinciales desde finales del siglo XIX.

La razón de esta inevitabilidad histórica («todo Concierto producirá un Cupo desequilibrado») está en el pilar sobre el que se asienta el propio sistema como rasgo definitorio: su bilateralidad pactista. En términos constitucionales la de 'pacto' es una idea que 'suena' muy bien, por lo que tiene de reconocimiento de la autonomía vasca y del acuerdo como principio guía en una confederación de hecho. Pero en la práctica, la exacerbación del principio pactista en las sucesivas leyes del Concierto Económico se ha traducido en el hecho de que en torno al Cupo se ha producido una auténtica negociación política, por mucho que se la quiera presentar como una decisión técnica. Y es que la circunstancia de que el sistema de Concierto sea esencialmente bilateral (mientras que el sistema común es multilateral) lleva derecha a convertir el Cupo y su metodología concreta en cuestión negociable entre gobiernos; y negociable implica que puedan tenerse en cuenta toda clase de argumentos y razones, no sólo los técnicos. Y en la relación Euskadi/Estado ha habido muchísima política, más que cuentas desde luego.

Esta consecuencia inevitable del pactismo viene especialmente reforzada en el caso vasco por una serie de rasgos presentes en la fijación del Cupo, unos normativos y otros contingentes. Por un lado, la opacidad total del proceso negociador y de la metodología usada, que culmina con la consideración de «ley de lectura única» de la estatal correspondiente, un procedimiento que elimina de un plumazo cualquier posibilidad de conocimiento y control público sobre los términos en que se negocia el Cupo. Por otro lado, la nota de que el Cupo vigente se prorroga indefinidamente mientras no haya acuerdo sobre el nuevo permite a la Administración vasca diferir la negociación hasta el momento político en que su peso en Madrid sea más favorable. Por último, el limitado tamaño de la economía vasca hace que las cesiones y concesiones del centro nunca hayan sido una cuestión importante para el Gobierno español, de manera que como Carlos Monasterio ha escrito «puede afirmarse que la desgana en negociar un cálculo ajustado del Cupo ha sido una constante histórica en la actuación del Gobierno central de España». Lo prueba, sin necesidad de mayor explicación, la persistencia de la situación actual y el nulo interés de ninguna fuerza política nacional en introducir el Cupo en la agenda de lo necesitado de reforma. Un silencio que lo dice todo. Mancur Olson, en su 'Lógica de la acción colectiva', lo habría puesto como ejemplo.