LA FISCALIDAD VASCA EN EL BANQUILLLO
Respaldo a la autonomía normativa del Concierto Económico
Las conclusiones que la abogada general Juliane Kokott hizo públicas ayer apuntan con toda probabilidad a una sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) favorable al reconocimiento de la autonomía normativa de los Territorios Históricos en materia tributaria. Es cierto que la abogada general no concluye de manera taxativa si puede considerarse que el País Vasco goza del grado de autonomía requerido por la sentencia del TJCE sobre el 'caso Azores' -6 de septiembre de 2006- para poder dictar normativa propia en materia tributaria sin entrar en conflicto con las normas del Tratado de la Comunidad Europea en materia de ayudas de Estado. Y nos atrevemos a aventurar que en ello algunos querrán ver indefinición, como si la abogada general simplemente recomendara que la cuestión sea devuelta al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV) para que sea éste quien la resuelva.
Pero semejante lectura sólo podría sostenerse desde el desconocimiento de la naturaleza y alcance del proceso sometido al Tribunal comunitario. Al tratarse de una cuestión prejudicial no se pide al Tribunal europeo que concluya sobre una cuestión concreta, sino que interprete un punto de Derecho comunitario, sentando los criterios necesarios para que el tribunal de instancia pueda aplicarlos al dictar sentencia en el procedimiento doméstico. En definitiva, en este proceso no corresponde al Tribunal europeo determinar si el País Vasco cumple o no los criterios de la sentencia de las Azores, sino facilitar al TSJPV una serie de aclaraciones sobre algunos de los requisitos de autonomía exigidos en dicha sentencia. Aun así, en varios puntos la abogada general apunta lo que entiende que probablemente es el régimen foral, dando a entender que cumpliría dichos requisitos.
Veamos pues, cuáles eran las aclaraciones pedidas por el Tribunal Superior y cuál es la respuesta que la abogada general propone darles.
En relación con la autonomía de procedimiento, que exige que el poder autonómico apruebe las normas tributarias sin intervención del Gobierno central, en primer lugar el TSJPV planteaba si era óbice a su reconocimiento la existencia en el Concierto Económico de unos mecanismos paritarios y no vinculantes de concertación. A ello la abogada general responde negativamente, en tanto las resoluciones de tales procedimientos no tengan carácter vinculante.
En segundo lugar, se planteaba el TSJPV la incidencia de la existencia de un control judicial sobre las normas forales, a lo que acertadamente responde la abogada general que no puede equipararse el control judicial de legalidad, esencial en todo Estado de Derecho, con las intervenciones del Ejecutivo central en el proceso de aprobación de las normas.
Finalmente, los límites materiales a la autonomía fiscal, como la exigencia de una presión fiscal efectiva global equivalente, no deben considerarse obstáculo al reconocimiento de la autonomía de procedimiento en tanto sean de índole lo suficientemente general como para permitir la fijación autónoma de parámetros relevantes del tributo, como la base imponible y el tipo impositivo.
En cuanto a la autonomía financiera, el TSJPV preguntaba si el hecho de que el Estado desempeñe un papel relevante en la definición del marco económico en que se desenvuelven las empresas del País Vasco suponía un obstáculo al reconocimiento de dicha autonomía. A este respecto, la Comisión Europea alegaba que la sentencia sobre las Azores requería, además de los tres conocidos requisitos de autonomía institucional, procedimental y financiera, un cuarto, según el cual el poder autónomo en cuestión debe desempeñar un papel fundamental en la definición del marco económico en que se desenvuelven las empresas. La abogada general descarta esta pretensión de reinterpretar la sentencia Azores, por lo que la cuestión planteada por el tribunal de instancia sería irrelevante para determinar la existencia de una autonomía financiera suficiente.
La autonomía financiera sólo se vería comprometida por una transferencia financiera que tome en consideración la variación en los ingresos tributarios. Al analizar la aplicación de este criterio al caso del País Vasco, la abogada general incurre en alguna imprecisión. Por ejemplo, cuando considera que el índice de imputación utilizado para la determinación del Cupo se basa en la proporción de los ingresos tributarios del País Vasco en relación con el Estado. Pero en ultima instancia parece inclinarse por reconocer la autonomía financiera y, en cualquier caso, se trata de una cuestión a decidir por el TSJPV.
Pese a la imprecisión comentada, en general la abogada general demuestra una profunda comprensión del asunto y de las circunstancias del caso. Dando muestras de un notable conocimiento del entramado institucional vasco, apunta la eventual repercusión de la existencia de divergencias entre las normativas de los tres territorios históricos, que podrían llegar a tener la consideración de ayudas de Estado, no ya en relación con el marco de referencia estatal, sino con el de la comunidad autónoma. Una cuestión que no se planteaba en el asunto presente, pero que podría ser relevante en relación con normativas posteriores.
Será el Tribunal Superior del País Vasco el que, una vez que el TJCE dicte sentencia, deberá determinar finalmente si el régimen fiscal foral cumple o no los requisitos de autonomía exigidos por la sentencia de las Azores. Pero, a la vista de la interpretación que la abogada general hace de dichos requisitos, la respuesta no podría ser sino positiva. Las conclusiones suponen, por tanto, un claro refrendo de la posición de cuantos hemos defendido el Concierto Económico a lo largo de este proceso. Es de esperar que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas confirme este pronunciamiento, lo que debería llevar al TSJPV a dictar sentencia confirmatoria de la capacidad normativa de los territorios históricos en materia del Impuesto sobre Sociedades.
Con ello quedaría superada la desafortunada sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2004, que consideraba determinadas especialidades de la normativa foral del Impuesto sobre Sociedades como ayudas de Estado, y que la propia abogada general considera superada por la sentencia de las Azores. Mucho nos tememos, sin embargo, que los ataques al Concierto Económico no cesen, aunque las alegaciones no podrán ya basarse en argumentos relativos al Derecho comunitario de ayudas de Estado. Por ello, creemos que sigue siendo necesario reconocer a las normas forales en materia tributaria un régimen de impugnabilidad análogo a las leyes autónomas, a las que resultan equiparables tanto en virtud de su contenido material, puesto que regulan materias sometidas a reserva de ley, como por su proceso de aprobación en asambleas legislativas elegidas por sufragio universal.
Pero semejante lectura sólo podría sostenerse desde el desconocimiento de la naturaleza y alcance del proceso sometido al Tribunal comunitario. Al tratarse de una cuestión prejudicial no se pide al Tribunal europeo que concluya sobre una cuestión concreta, sino que interprete un punto de Derecho comunitario, sentando los criterios necesarios para que el tribunal de instancia pueda aplicarlos al dictar sentencia en el procedimiento doméstico. En definitiva, en este proceso no corresponde al Tribunal europeo determinar si el País Vasco cumple o no los criterios de la sentencia de las Azores, sino facilitar al TSJPV una serie de aclaraciones sobre algunos de los requisitos de autonomía exigidos en dicha sentencia. Aun así, en varios puntos la abogada general apunta lo que entiende que probablemente es el régimen foral, dando a entender que cumpliría dichos requisitos.
Veamos pues, cuáles eran las aclaraciones pedidas por el Tribunal Superior y cuál es la respuesta que la abogada general propone darles.
En relación con la autonomía de procedimiento, que exige que el poder autonómico apruebe las normas tributarias sin intervención del Gobierno central, en primer lugar el TSJPV planteaba si era óbice a su reconocimiento la existencia en el Concierto Económico de unos mecanismos paritarios y no vinculantes de concertación. A ello la abogada general responde negativamente, en tanto las resoluciones de tales procedimientos no tengan carácter vinculante.
En segundo lugar, se planteaba el TSJPV la incidencia de la existencia de un control judicial sobre las normas forales, a lo que acertadamente responde la abogada general que no puede equipararse el control judicial de legalidad, esencial en todo Estado de Derecho, con las intervenciones del Ejecutivo central en el proceso de aprobación de las normas.
Finalmente, los límites materiales a la autonomía fiscal, como la exigencia de una presión fiscal efectiva global equivalente, no deben considerarse obstáculo al reconocimiento de la autonomía de procedimiento en tanto sean de índole lo suficientemente general como para permitir la fijación autónoma de parámetros relevantes del tributo, como la base imponible y el tipo impositivo.
En cuanto a la autonomía financiera, el TSJPV preguntaba si el hecho de que el Estado desempeñe un papel relevante en la definición del marco económico en que se desenvuelven las empresas del País Vasco suponía un obstáculo al reconocimiento de dicha autonomía. A este respecto, la Comisión Europea alegaba que la sentencia sobre las Azores requería, además de los tres conocidos requisitos de autonomía institucional, procedimental y financiera, un cuarto, según el cual el poder autónomo en cuestión debe desempeñar un papel fundamental en la definición del marco económico en que se desenvuelven las empresas. La abogada general descarta esta pretensión de reinterpretar la sentencia Azores, por lo que la cuestión planteada por el tribunal de instancia sería irrelevante para determinar la existencia de una autonomía financiera suficiente.
La autonomía financiera sólo se vería comprometida por una transferencia financiera que tome en consideración la variación en los ingresos tributarios. Al analizar la aplicación de este criterio al caso del País Vasco, la abogada general incurre en alguna imprecisión. Por ejemplo, cuando considera que el índice de imputación utilizado para la determinación del Cupo se basa en la proporción de los ingresos tributarios del País Vasco en relación con el Estado. Pero en ultima instancia parece inclinarse por reconocer la autonomía financiera y, en cualquier caso, se trata de una cuestión a decidir por el TSJPV.
Pese a la imprecisión comentada, en general la abogada general demuestra una profunda comprensión del asunto y de las circunstancias del caso. Dando muestras de un notable conocimiento del entramado institucional vasco, apunta la eventual repercusión de la existencia de divergencias entre las normativas de los tres territorios históricos, que podrían llegar a tener la consideración de ayudas de Estado, no ya en relación con el marco de referencia estatal, sino con el de la comunidad autónoma. Una cuestión que no se planteaba en el asunto presente, pero que podría ser relevante en relación con normativas posteriores.
Será el Tribunal Superior del País Vasco el que, una vez que el TJCE dicte sentencia, deberá determinar finalmente si el régimen fiscal foral cumple o no los requisitos de autonomía exigidos por la sentencia de las Azores. Pero, a la vista de la interpretación que la abogada general hace de dichos requisitos, la respuesta no podría ser sino positiva. Las conclusiones suponen, por tanto, un claro refrendo de la posición de cuantos hemos defendido el Concierto Económico a lo largo de este proceso. Es de esperar que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas confirme este pronunciamiento, lo que debería llevar al TSJPV a dictar sentencia confirmatoria de la capacidad normativa de los territorios históricos en materia del Impuesto sobre Sociedades.
Con ello quedaría superada la desafortunada sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2004, que consideraba determinadas especialidades de la normativa foral del Impuesto sobre Sociedades como ayudas de Estado, y que la propia abogada general considera superada por la sentencia de las Azores. Mucho nos tememos, sin embargo, que los ataques al Concierto Económico no cesen, aunque las alegaciones no podrán ya basarse en argumentos relativos al Derecho comunitario de ayudas de Estado. Por ello, creemos que sigue siendo necesario reconocer a las normas forales en materia tributaria un régimen de impugnabilidad análogo a las leyes autónomas, a las que resultan equiparables tanto en virtud de su contenido material, puesto que regulan materias sometidas a reserva de ley, como por su proceso de aprobación en asambleas legislativas elegidas por sufragio universal.
