El artículo 155: los riesgos de un recurso extremo

Cuatro expertos analizan el precepto de la Constitución, que permite al Estado intervenir en una comunidad autónoma, y sus eventuales efectos en el desafío independentista de Cataluña

ALBERTO SURIO

Se redactó en 1978 inspirado en la garantía de ‘lealtad federal’ de la Constitución alemana. El artículo 155 de la Constitución permite de facto al Estado a ‘intervenir’ en una comunidad autónoma, tras un acuerdo por mayoría absoluta del Pleno del Senado, si entiende que está en riesgo el interés general de España. El anuncio de un referéndum de autodeterminación para Cataluña el 1 de octubre, que el Gobierno considera inconstitucional, ha reabierto el debate y ha puesto el foco sobre los arriesgados efectos políticos de la aplicación de un recurso extremo. Algunos veteranos del inicio de la Transición, como Felipe González y Alfonso Guerra, se han mostrado partidarios de acudir a esta fórmula, pero entre las nuevas generaciones de dirigentes políticos hay muchas reservas a activar un procedimiento que iba a radicalizar el escenario y que ofrecería una valiosa baza de victimismo al independentismo rupturista que busca una desconexión con el Estado.

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La puesta en marcha del mecanismo del 155 requiere, además, un complejo proceso en el que sería el Senado, por mayoría absoluta, el que tomase una decisión, una vez el gobierno autónomo no haga caso a los requerimientos para respetar la ley.

Envuelto en una semántica ambigua, el artículo 155 no implica la ‘suspensión’ expresa de la autonomía, pero faculta al Gobierno a adoptar, tras el acuerdo del Senado, «las medidas necesarias» para el «cumplimiento forzoso» de sus instrucciones. Cuatro expertos en Derecho Constitucional analizan qué hay detrás de esta delicada pieza del andamiaje constitucional.

«Una medida constitucional, pero problemática» Juan José Solozábal-Catedrático de la Universidad Complutense de Madrid

El donostiarra Juan José Solozábal –catedrático de Derecho Constitucional– se muestra muy prudente. «El recurso al artículo 155 es problemático, por más que sea cierto que se trata de una medida constitucional, es obvio, y parecido precepto, que se refiere a una institución como la coerción federal se contempla en otros sistemas, como es el caso de Alemania».

Solozábal cree que el mayor inconveniente, a su juicio, de esta ‘intervención’, es su «ambigüedad», no tanto en relación con los supuestos para el empleo del 155 sino con la decisión de las medidas a tomar, que no se concretan. «No puede suspenderse la autonomía, porque esta posibilidad, de caber, debería de haberse previsto en la propia Constitución, y porque el artículo 155 contempla la intervención de las autoridades de la Comunidad Autónoma». Además Solozábal piensa que ha de respetarse también el principio de proporcionalidad para la restauración de la normalidad.

Solozábal dice que la puesta en marcha del artículo 155 está sujeta a unos plazos que hacen inconveniente «su utilización en las presentes circunstancias, pensando sobre todo en el tiempo que pudiesen tomarse las autoridades de la Generalitat para responder a los requerimientos que la Constitución y el reglamento del Senado exigen se formulen».

Solozábal entiende que el Gobierno preferirá, sin excluir el artículo 155 –«que de entrada sería insensato descartar»– servirse de la ley de Seguridad Ciudadana, que establece amplias potestades de intervención en eventuales crisis de orden público, imponiendo la colaboración de las fuerzas de orden público autonómicas. Además, recuerda, el Gobierno dispone del auxilio del Tribunal Constitucional para la ejecución de sus sentencias, 

En su opinión, los precedentes históricos durante la II República, en 1934, con la suspensión de la autonomía, declarada inconstitucional por el Tribunal de Garantías en marzo de 1936, «suministra un contramodelo claramente a evitar por la conducta de todos».

En todo caso, ante el actual «desafío soberanista», el catedrático donostiarra también opina que una comisión en el Parlamento podría ser «una vía importante para el tratamiento de un problema que «viene de lejos» porque, recalca. «La denuncia democrática del Estado español en el nacionalismo catalán denota la asunción de una superioridad espiritual que no deja de tener un desagradable tomo racista».

«A la ‘coacción federal’ no se puede ir de un día para otro» Javier Pérez Royo-Catedrático de la Universidad de Sevilla

El catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla Javier Pérez Royo estima que el proceso de confrontación entre la Generalitat de Cataluña y el Estado español «refleja un absoluto disparate del que algunos ya habíamos advertido hace tiempo». Y advierte que ya la sentencia del Tribunal Constitucional que derogaba una parte del nuevo Estatut catalán fue de facto una ruptura del pacto constitucional, «y ahora nos encontramos con la enorme dificultad para encontrar una solución jurídica y política al laberinto catalán».

Para Javier Pérez Royo, la aplicación del artículo 155 como ‘coacción federal’ – se inspiró en este modelo de la Carta Magna alemana– implica un paso intermedio entre el estado de alarma y de excepción que requiere el cumplimiento de un complejo procedimiento y no puede operar en el vacío jurídico, sino que tiene que hacerse en un marco normativo, aunque sea de carácter excepcional.

En su opinión, existe un paralelismo entre el recurso del artículo 155 de la Constitución y la declaración de los estados de excepción y de sitio, ya que, en estos últimos casos, el Gobierno propone y el Congreso de Diputados dispone por mayoría absoluta. «Sin esta cobertura parlamentaria, el Gobierno no puede hacer uso de estos instrumentos de protección excepcional o extraordinaria del Estado, entre otras cosas porque tiene que aprobarse una norma jurídica para la situación excepcional sustitutoria de las que son de aplicación en circunstancias normales».

Pérez Royo recuerda que el reglamento del Senado, en su artículo 189, regula el procedimiento a través del cual se tiene que activar la ‘coacción federal’. Primero mediante un escrito del Gobierno al presidente del Senado en el que se manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas. También mediante un debate en la Comisión General de las Comunidades Autónomas y una discusión con votación en el Pleno del Senado. «A la ‘coacción federal’ no se puede recurrir de un día para otro, se tiene que hacer de una manera motivada, con indicación de las razones por las que se recurre a ella y con identificación de las medidas que se considera necesarias. El Gobierno, recalca, además de acreditar que se ha requerido al presidente de la Comunidad Autónoma y que el requerimiento no ha sido atendido, tendrá que aprobar un decreto en el que se contenga la previsión del tiempo.

Además, el Gobierno tiene que concretar en el texto que plantea cuáles son las medidas que propone y por cuánto tiempo en el que se hará uso esa ‘coacción federal’, así como el contenido de las medidas que se adoptarán durante su vigencia. Dicho decreto podrá ser asumido en sus mismos términos por la Comisión General de Comunidades Autónomas o podrá ser enmendado o rechazado, según Pérez Royo. Y, en todo caso, será esta Comisión la que tendrá que elevar la propuesta al Pleno del Senado a fin de que, por mayoría absoluta y tras un debate parlamentario, en el que podrán participar todos los grupos parlamentarios, se tome una decisión.

Pérez Royo se hace una serie de preguntas a este respecto: ¿Se puede acordar la suspensión del presidente y del Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma? ¿Se puede ordenar el cierre del Parlamento? ¿Se puede poner a la Policía de la comunidad autónoma a las órdenes del Ministerio del Interior? «En principio», opina el catedrático sevillano, «no hay nada que impida llegar a tomar cualquiera de estas medidas o todas. Pero únicamente tras haber seguido el procedimiento al que acabo de referirme».

En todo caso, para Pérez Royo, una señal reveladora del complejo laberinto en el que se encuentra instalado el debate sobre el artículo 155 es que «la defensa de la aplicación de este mecanismo la hacen sobre todo los representantes de la ‘vieja guardia’, de los políticos que protagonizaron el inicio de la Transición, no de los representantes de la nueva generación política».

«No es nada dramática su aplicación, es una garantía» Francesc de Carreras-Catedrático de la Universidad Autónoma de Barcelona

«Es un precepto constitucional, una garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos de una determinada comunidad autónoma, que debe utilizarse si el Gobierno y una mayoría del Senado lo creen conveniente y oportuno para el supuesto de hecho que contempla», sostiene el catedrático emérito de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Barcelona, Francesc de Carreras, muy beligerante en los últimos meses con la deriva soberanista del Govern catalán. En su opinión, el artículo 155 de la Constitución debe utilizarse sólo si los recursos a los jueces ordinarios y al Tribunal Constitucional «no son suficientes para que se respete la legalidad». Ahora bien, sostiene que «no es nada dramático utilizarlo, lo dramático es que haya poderes autonómicos que hagan necesaria su aplicación».

Carreras, muy crítico con el órdago lanzado al Estado constitucional desde el nacionalismo catalán, tiene claro que hasta el 1 de octubre, como máximo, fecha en la que está anunciado el referéndum de autodeterminación, las salidas sólo serán de tipo judicial y administrativo. «A partir de entonces se debe explicar a los ciudadanos de Cataluña los disparates cometidos por los gobiernos nacionalistas, la libertad y bienestar que ha sido posible con el actual marco constitucional y estatutario y, a partir de ahí, que en una elecciones estos ciudadanos decidan si quieren volver a estos años perdidos o mirar hacia delante, seguir en España y contribuir a la integración europea», afirma.

«El 155 plantea problemas políticos y jurídicos» Alberto López Basaguren-Catedrático en la UPV-EHU

La aplicación del artículo 155 plantea problemas jurídicos y políticos, según Alberto López Basaguren, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco. De entrada, en lo jurídico apunta que «está pensado para situaciones individualizadas, que no suponen una suspensión de la autonomía». Para el experto en federalismo de la UPV, el problema es que no está claro cuáles serían las medidas en una segunda fase (cuando el presidente autonómico no atienda al requerimiento del Gobierno).

López Basaguren pronostica que el sistema político «va a tener que enfrentarse, por una o por otra vía, al mismo problema: la desobediencia y, en su caso, delitos más graves». Cree que el Gobierno va a tratar de que sea el Tribunal Constitucional el que «le saque las castañas del fuego»; pero piensa que «el precio para el tribunal va a ser muy grande y, en cualquier caso, el Gobierno no va a poder eludir el problema de fondo». Pero, a su juicio, la mayor debilidad en estos momentos es la política: «aunque el PP tiene en el Senado la mayoría absoluta que exige la Constitución, una medida de ese tipo exige un respaldo político transversal muy amplio. Y, nos guste o no, la aplicación del artículo 155 se ha convertido en un anatema político. El problema no es el de la medida en sí, sino el de si concurre la situación que justifica su aplicación».

LO QUE DICE EL ARTÍCULO

1.
Si una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2.
Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas.

López Basaguren ve hace muchos años la necesidad de una profunda reforma del sistema autonómico que resuelva sus problemas y que cubra las lagunas constitucionales. «Eso significa reforma en parámetros federales. Es decir, regular constitucional y legalmente el sistema en una forma que la Constitución dejó en blanco, por razones históricas; y hacerlo valiéndonos de la experiencia de los más sólidos estados federales de nuestro entorno», asevera.

El catedrático de la UPV argumenta que se dice, en contra de esa idea, que no es la solución porque no satisface a los nacionalistas, que quieren la independencia. «No hay que hacer esa reforma para convencer a los independentistas, sino para debilitar sus apoyos en la sociedad, que, de forma importante, se han sumado a esa opción porque han visto, y han sido convencidos, de que el sistema autonómico no da una solución satisfactoria». ¿No es reversible es proceso con una reforma del sistema autonómico?, se pregunta. «Lo ha sido en Quebec y Escocia. Pero en España hay muchos que se niegan a lo único que podría revertir el proceso. Esos que descubrirán que eso era lo que había que haber hecho cuando ya no haya remedio. Ocurrió ya en Irlanda, a principios del siglo XX».

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